城市安全防灾：“自然法规是最高的法规”

2019年，我国城镇化率已达到60.6%。从1981年以来，经过40年城市的快速发展，我国城市建成区面积扩大了7.3倍。在大步伐的城镇建设进程中，以经济发展为导向，工业产业等建设用地成为城市重点保障的空间，而城市防灾安全空间却难以落实；城市规划中也缺少利用城市空间布局进行主动防灾的意识。2020年，国内国际发生的系列灾难频频警示：

极端气候下灾难频发，如何利用城市中有限的空间保障人们的安全？

在非常态风险发生之后，如何避免资源浪费，实现城市安全空间的有效利用？

——灾难不仅留下创伤，更应留下经验：亡羊补牢，为时未晚，我们希望韧性城市的理念能够得到更加广泛的关注与认同，并能被积极引入城市安全空间的规划中。

点击阅读：什么是“韧性城市”?

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防灾安全空间是城市可持续发展的基石

城市防灾安全空间按照空间的功能利用可划分为灾害防御空间和灾害应急空间。

灾害防御空间：一般包括城市郊野公园、大型绿地、组团隔离带、滨水空间以及防护林带等直接、间接起到防御作用的空间。

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灾害应急空间：一般包括避难空间、医疗卫生空间、指挥空间以及消防治安空间等应急救援场所。

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《中华人民共和国城乡规划法》第十七条和第十八条规定，城市总体规划、镇总体规划，乡规划、村庄规划当包括防灾减灾等内容。1995年国家住建部加强了城市总体规划中综合防灾减灾战略宏观层面的研究，通过评估场地情况（土质状况）、地质条件（地震、土壤液化）、地形起伏情况、地下水影响情况等情况，评价规划范围内的用地建设适宜性，划定城市安全空间，保障城市安全。

虽然国家在城市综合防灾减灾宏观战略层面提出了相关的法规与政策，但在实际的工作中对城市综合防灾减灾的重视程度明显不足，安全类基础设施普遍存在缺失。（图为某地消防站服务范围分析）

现行的国土空间规划通过“双评价”中的灾害评估评价（包含气象灾害和城镇灾害两个部分）识别并划定城市安全空间。城市总体规划中的用地适宜性分析，以及国土空间规划“双评价”中的防灾安全评价，对城市建设用地提出了刚性管控的要求，奠定了城市安全发展的总体格局。

确定城市安全发展总体格局的基础上，面对极端气候的频发、新冠疫情等非传统风险的威胁，以解决实际问题作为出发点，需要我们更好的从韧性城市规划建设理念的角度，研究如何落实城市防灾安全空间，让其更好的适应新形势下的城市防灾减灾救灾工作。

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灾害防御空间

城市雨洪安全空间韧性规划策略

2020年7月7日，安徽省黄山市歙县遭遇50年一遇洪涝灾害，县城积水严重、道路受阻，当日高考科目延期举行；2019年6月21日，武汉普降暴雨，中考推迟了一个小时开考，“城市看海”的洪涝灾害对人们的生活产生了极大的影响。如何疏导、调蓄、排放洪涝水是城市建设的安全基石，而城市空间的功能需求越来越趋于多元化，因此以应对洪涝安全功能为主、多功能复合的城市弹性空间，是韧性雨洪空间建设的关键。

安徽省黄山市歙县洪涝灾害情况

图源：百家号/清者钓娱

1.1 生态蓝绿空间复合利用弹性应对洪涝灾害

蓝绿空间是防洪排涝重要的行泄通道，同时也发挥着生态廊道、水质净化、水源涵养以及景观游憩等重要功能。

以威海市石家河规划为例阐述蓝绿空间复合功能弹性应对洪涝灾害。规划河道为泊于水库至黄海段，总长度为6.6公里。结合现状地形条件，根据50年一遇的防洪标准，分析和模拟不同洪潮遭遇工况下洪水的最大淹没范围，为城市用地布局提供前提条件，留足足够的蓝绿空间，弹性的应对水患安全与水环境压力，打造水陆相融共生的空间特色。

结合洪水的行泄分析，河道以生态湿地建设为主，不布置永久性用地，在用地布局中预留出足够的生态空间作为洪涝的调蓄空间，形成吸纳洪涝水的弹性海绵体，充分发挥其“蓄水、滞水、涵养水源”的功能。

河道洪水淹没范围分析与两岸用地布局图

根据丰水期与枯水期等不同时期的水量，建设“蓝绿互换”的海绵城市公园。同时，滨海河道水位涨落为不同植物的生长提供了不同空间，形成特色的景观效果。在水量较大时为“蓝”格局，形成开阔的水面，储蓄洪水并涵养地下水源；水量较小时为“绿”格局，以湿地景观和绿色植被为主，为鱼类等水生动物和两栖类动物提供栖息、繁衍和避难场所，增加自然生物多样性，综合发挥最大的生态效益。规划沿着丰水线布置景观游憩廊道，形成公园景观观光体系，打造集洪水行泄、水质净化、生态涵养、景观游憩等功能为一体的韧性滨水空间。

枯水期（10-5月）  丰水期（6-9月） 五十年一遇淹没

丰水期、枯水期等不同时期河道淹没图

1.2 城市公共空间复合利用弹性应对内涝灾害

我国在改革开放的快速发展过程中，基本采用以“外扩式”的土地扩张为发展模式，“城市病”问题不断凸显，追求“增量”发展的模式日渐难以为继。近年来国家出台一系列政策着力盘活存量建设用地，提高土地利用效率，因此，城市中一些现存公共空间的复合化利用成为热点，而城市公共空间与雨洪设施相结合，弹性应对内涝灾害也是韧性城市建设的重要组成部分。

以荷兰鹿特丹Benthemplein水广场为例，阐述城市公共空间复合利用应对内涝灾害的典型案例。荷兰位于欧洲大陆西北端北海沿岸，是世界著名的“低地之国”，排涝压力较大，在此背景下他们提出了“水广场”的创新型空间复合利用模式，发挥雨洪管理与公共空间游憩的双重功能。水广场由三个深度不同、大小各异的下沉广场组成，在无雨天气里作为体育运动场、露天剧场和休憩场所，丰富的使用功能带来空间使用形式的多元化，降雨时作为雨水的存储空间，减少周边的涝水排放压力，降雨后再通过管道直排入Noordsingel运河。结合周边地形地势、雨水管渠等因素，Benthemplein水广场分别从无雨、降雨、雨后等不同情境做了详细设计，因此该案例获得了较大的成功。

但值得注意的是，在新城新区的规划建设中，不能单纯地照搬照抄国外设计经验，为丰富竖向空间体验而大力推广建设下沉广场，而是应综合考虑地形、雨水的排放形式、下沉广场调蓄量对内涝系统改善的贡献率以及公共安全等因素，形成韧性安全的空间方案。

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常时降雨/一年一遇降雨情况下水广场示意图

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灾害应急空间

城市避难空间韧性规划策略

城市应急避难空间是城市安全空间的重要组成部分。由于管理主体较分散，建设尚在起步阶段，现有应急避难场所存在较多服务盲区、功能过于单一、服务配套设施不足、标识指示系统不健全、且居民对防灾避难常识以及应急避难场所的关注不够。

城市应急避难空间作为城市空间的一部分，在国土空间规划落实过程中，也存在难点。现行国土空间规划将人均应急避难面积作为现状评估和规划指标的刚性管控要素，并未明确人口核定基准，与现行规范衔接亦不清晰。《城市抗震防灾规划标准（GB50413-2007）》和《城市综合防灾规划标准（GB/T51327-2018）》均将避难场所进行分级，但存在分级不一致、有效避难面积要求不一致的情况。

》现行规划要求与规范标准统计

应急避难空间存在明显短板，且规范标准存在不一致的情况下，如何落实应急避难场所是亟待探讨的问题。建议国土空间规划与现行规范进行衔接，将人均应急避难场所细化为紧急避难场所和固定避难场所两类，并根据当地实际情况分类设定目标。

2.1 弹性化选取，实现应急避难场所1小时可达

应急避难场所不独立占地，往往选择公园、绿地、广场、体育场馆、学校操场等既有公共空间，选址不合理直接影响居民避难。以某地为例，已指定的110处室内应急避难场所，仅覆盖了全辖126个社区中的87个，总体社区覆盖率为69.05%。

图源：中华人民共和国应急管理部

在韧性城市的框架下，可通过搭建安全本底、规模冗余、韧性应对3个方面的避难空间适宜性评价标准，进行应急避难空间的筛选。

》避难空间适宜性评价指标体系

对于备选应急避难空间，以路网数据为基础，利用ArcGIS服务区分析工具进行可达性分析，计算步行成本，实现弹性空间的串联，保障规划布局的应急避难场所1小时可达。

 1小时步行安全圈可达性分析图

2.2 差异化构建应急避难体系实现弱势群体精准保障

据统计，2019年末中国65岁及以上老年人口达到1.76亿人，占总人口的12.6%，我国老龄化问题愈发严峻。由于老年人、残疾人、孕妇及儿童的避险自救能力弱，因此弱势群体的应急避难需求更重点关注。

在常规应急避难场所体系下，根据当地弱势群体基本情况统计，确定弱势群体应急避难需求，有针对性的确定选址，并根据差异性需求完善配套设施。例如，配建无障碍厕所、设置无障碍楼梯；为行动不便的避难者配备轮椅等；通过广播等设施，方便有眼疾的避难者接收信息；通过布告栏等形式，为听觉和语言表达有障碍的避难者提供信息指引。

结语

城市防灾安全空间与城市建设空间并不是相互分割的，引入韧性的理念，可实现城市建设空间的弹性化运用。通过生态空间的蓝绿空间互换应对洪涝灾害；通过城市公共空间筛选可达性分析、精准保障实现应急避难场所体系构建。在常态时，城市公共空间可发挥其既有功能；在非常态时，转化为城市防灾安全空间，实现城市安全的保障。

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本文作者从左至右依次为：刘旼旼，王川涛，郑琦

郑琦：化学工程博士。先后毕业于清华大学和墨尔本大学，深圳市孔雀计划人才。主要研究兴趣为韧性城市规划建设与城市安全发展，近年来主要负责或参与的代表性项目或课题包括国家自然科学基金项目《面向自然灾害应对的雄安防灾能力提升策略研究》、应急管理部《“十四五”城乡基础设防能力提升研究》、《韧性城市规划理论与应用技术方法研究》（深圳分院自设课题）、《西安市高新区韧性城市建设专题研究》、《宝安区国土空间规划城市安全与韧性城市专题研究》、《松山湖功能区国土空间规划重大市政基础设施和城市安全专题研究》、《河北雄安新区起步区海绵城市专项规划》、《南宁市生态修复总体规划》等。

王川涛：主任工程师，重庆大学环境工程硕士，主要研究兴趣为城市水系与防洪排涝安全、海绵城市建设等，在城市水系与防洪排涝、海绵城市等规划设计领域积累了丰富的经验，先后多次获得广东省、深圳市城乡规划设计奖。近年来主要负责或参与的代表性项目有《河北雄安新区水系专项规划》、《河北雄安新区起步区排水防涝专项规划》、《河北雄安新区起步区海绵城市专项规划》、《贵安新区海绵城市总体规划》、《徐州市排水防涝综合规划》、《常德中心城区及周边区域水系专项规划》、《丹阳练湖水系综合整治专项规划》等。

刘旼旼：环境工程硕士，先后毕业于清华大学和伊利诺伊州立大学香槟分校。主要研究兴趣为城市雨洪管理与海绵城市规划建设。近年来主要参与《河北雄安新区起步区海绵城市专项规划》、《贵安新区大学城海绵城市专项规划》、《西安高新区空间战略规划水系专题》、《宝安区国土空间规划城市安全与韧性城市专题研究》等项目。

参考文献：

[1]金磊.中国城市安全空间的研究[J].北京城市学院学报,2006(02):33-37

[2]张海鹏.国外应急避难场所对我国避难场所建设的启示[J].城市与减灾,2020(03):29-33

[3]李文静,翟国方,顾福妹,陈泽武.日本福祉型避难场所建设对我国老龄化背景下避难场所规划建设的启示[J].国际城市规划,2019,34(01):119-126.

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